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Comment la presse a affirmé et protégé son rôle civique

Comment la presse a affirmé et protégé son rôle civique

L'étude des entraves, ou au contraire des mesures favorables, dont la presse quotidienne fut l'objet permet de comprendre son rôle dans la vie démocratique.

par Patrick Eveno
Publié le 29 août 2014
Temps de lecture : 13 min

Depuis la Révolution française, les quotidiens constituent le cœur de la presse d’information politique et générale(1). Les hebdomadaires s’y sont agglomérés au XXe siècle et les sites numériques au XXIe. Parallèlement, les journaux de connaissances, de loisirs et de divertissements, généralement hebdomadaires ou mensuels, se multiplient à mesure que l’industrialisation de l’imprimerie et l’alphabétisation des Français progressent.

Une longue histoire

De l’été 1789 à l’instauration de la Terreur à l’été 1792, la presse jouit d’une liberté illimitée. Mais elle est de courte durée. De 1792 jusqu’à la loi libératrice du 29 juillet 1881, la presse subit de multiples contraintes. La lecture historique permet ainsi de définir en creux le rôle et la mission de la presse quotidienne, devenue presse d’information générale et politique (IPG), notamment à travers les moyens utilisés par les différents pouvoirs politiques pour limiter la liberté d’opinion et d’expression en entravant la presse.

Au-delà de la censure préalable, outil rarement mis en place et uniquement dans les périodes exceptionnelles (Napoléon Ier, les deux guerres mondiales), les contraintes financières, politiques et judiciaires visent à restreindre la diffusion des quotidiens, dans le but évident de contrôler l’opinion. Au privilège royal et au brevet d’imprimeur de l’Ancien Régime succède l’autorisation préalable délivrée par le ministre de l’Intérieur ou les préfets(2). Elle s’accompagne dans la première moitié du XIXe siècle du dépôt d’un cautionnement qui grève les finances des entreprises(3). Inventé par le Directoire sur le modèle anglais et conservé jusqu’au début de la IIIe République, le timbre fiscal contraint la presse à vendre plus cher ses exemplaires(4). Il concerne les quotidiens et les hebdomadaires, puis sous le Second Empire, uniquement les périodiques politiques. Durant la Révolution, l’administration postale avait mis en place un tarif préférentiel pour la presse afin de favoriser son transport dans les provinces(5). Toutefois, les lois postales du XIXe siècle visent au contraire à limiter la diffusion des quotidiens. Interdits de transport en nombre(6), les quotidiens doivent adresser nominalement chaque exemplaire aux diffuseurs comme aux abonnés, tandis que la tarification à la surface et non au poids impose de limiter la pagination.

À ces mesures économiques et administratives s’ajoutent des entraves proprement politiques ou pénales. De 1792 à 1881, les suspensions, les interdictions et les saisies de journaux sont nombreuses, tantôt violentes et handicapantes. Dans le même temps, les procès pour des motifs divers (diffamation, incitation, provocation, attaques et offenses contre les institutions ou le gouvernement, contre les lois ou la propriété, contre la paix publique ou la religion, lèse-majesté, blasphème, outrages aux bonnes mœurs, aux fonctionnaires, aux cours et tribunaux, etc.) conduisent nombre de journaux à la barre des tribunaux, nombre de journalistes à Sainte-Pélagie et nombre d’entreprises de presse à la faillite. L’arsenal judiciaire qui tente de museler la presse d’information politique reste considérable jusqu’au début de la IIIe République, mais il est balayé par la loi du 29 juillet 1881(7).

La mission démocratique

 

Ce détour par l’histoire permet de mieux saisir les missions de la presse d’information politique et générale : assurer le bon fonctionnement d’une société démocratique par l’information les citoyens. Comme le proclamait Georges Clemenceau lors des débats sur la loi de 1881, « La République vit de liberté »(8).

Le 18 juin 1881, le rapporteur du Sénat, Eugène Pelletan, explique : « La presse à bon marché est une promesse tacite de la République au suffrage universel. Ce n’est pas assez que tout citoyen ait le droit de voter. Il importe qu’il ait la conscience de son vote, et comment l’aurait-il si une presse à la portée de tous, du riche comme du pauvre, ne va chercher l’électeur jusque dans le dernier village ? […] Or, la presse, et surtout la presse à bon marché, cette parole présente à la fois partout et à la même heure, grâce à la vapeur et à l’électricité, peut seule tenir la France tout entière assemblée comme sur une place publique et la mettre, homme par homme et jour par jour, dans la confidence de tous les événements et au courant de toutes les questions ; et ainsi, de près comme de loin, le suffrage universel forme un vaste auditoire invisible qui assiste à nos débats, entend nos discours, suit de l’œil les actes du gouvernement et les pèse dans sa conscience. »(9) La mission de la presse d’information politique et générale est bien de donner vie à l’agora, à la réunion des citoyens, sans laquelle la démocratie n’est qu’un mot creux.
 
Cette mission se traduit de nos jours à travers les forces journalistiques des rédactions de la presse IPG. Entre les quotidiens nationaux et régionaux, les news magazines, les sites « pure players » et les agences, la presse d’information générale et politique regroupe près de 12 000 journalistes – le tiers des titulaires de la carte de presse. Il faudrait y ajouter de nombreux pigistes occasionnels ou réguliers et les fonctions rédactionnelles d’accompagnement ainsi que les correspondants locaux de la presse en régions (environ 35 000). Ces forces vives des rédactions de la presse d’information générale et politique sont infiniment supérieures à celles de l’ensemble l’audiovisuel, radios et télévisions publiques et privées, qui compte moins de 7 000 journalistes(10).
 
Ainsi, les rédactions de la presse IPG sont-elles à l’origine de la boucle médiatique, car elles alimentent les rédactions audiovisuelles et des autres formes de presse(11). Surtout, ce sont elles qui procèdent à la validation de l’information. Sans le travail de ses professionnels, sans l’enquête et la vérification, sans l’éclairage et l’analyse, les autres médias seraient bien en peine de meubler leurs antennes. De manière emblématique, chaque année, la sélection des prix Albert Londres, Jean-Luc Lagardère (précédemment Louis Hachette), Françoise Giroud, de la Fondation Varenne, etc. révèle à quel point l’enquête et le reportage sont dépendants des rédactions de la presse IPG. Ce sont ces journalistes que la Cour européenne des droits de l’homme qualifie régulièrement de « chiens de garde de la démocratie » (« watchdog »), expression que l’on retrouve dans plusieurs de ses arrêts (Handyside, Lingens, Goodwin, etc.). C’est une des raisons qui ont motivé les modifications apportées à l’article 2 de la loi du 29 juillet 1881 par la loi du 4 janvier 2010 sur la protection du secret des sources des journalistes, qui doit être bientôt élargie(12).

L’enracinement constitutionnel

 

Cette mission au service de la démocratie et de la liberté d’expression relève d’une longue tradition depuis la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. L’article 11 dispose :« La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ne fait que l’inscrire définitivement dans la législation française. L’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948, reprend les mêmes items : « Tout individu a droit à la liberté d'opinion et d'expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d'expression que ce soit ».
 
Dans son Préambule, la Constitution du 4 octobre 1958 fait explicitement référence à cette tradition : « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 ». L’article 34 (incluant la révision du 23 juillet 2008) précise que « La loi fixe les règles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias ».
 
En 1984, le Conseil constitutionnel, après avoir rappelé les articles de la Déclaration de 1789 et de la Constitution de 1958, sanctuarise les aides à la presse d’information politique et générale(13) : « Considérant que, s'agissant d'une liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son exercice est l'une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale, la loi ne peut en réglementer l'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec celui d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ; Considérant que le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale auquel sont consacrées les dispositions du titre II de la loi est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; […] Considérant que, dans leur principe, la recherche, le maintien et le développement du pluralisme de la presse nationale, régionale, départementale ou locale sont conformes à la Constitution. »

La reconnaissance européenne

 

Cette inscription dans le droit constitutionnel français est confortée par les textes et la jurisprudence européens. Signée à Rome le 4 novembre 1950 et ratifiée par la France en 1970, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, précise, dans son article 10-1 : « Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir et de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations ». La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, dans son article 11 « Liberté d'expression et d'information », précise : « 1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontières. 2. La liberté des médias et leur pluralisme sont respectés ».
 
Une partie de l’action de la Commission et du Parlement européens se focalise sur la question des médias. En témoigne le rapport remis à Neelie Kroes en 2013, Des médias libres et pluralistes pour soutenir la démocratie européenne : « L’existence de médias libres et pluralistes est cruciale pour la démocratie européenne. Mais il ya actuellement un certain nombre de défis qui peuvent potentiellement restreindre la liberté journalistique ou réduire le pluralisme, que ce soit par l'influence politique, des pressions commerciales indues, l'évolution du paysage médiatique vers de nouveaux modèles économiques, ou la montée en puissance des nouveaux médias. […]
« Un principe fondamental des systèmes démocratiques, est que l'égalité des droits est accordée à tous les citoyens, avec la possibilité de leur participation directe ou indirecte dans la prise de décision collective, notamment à travers des élections libres, le choix des représentants politiques et le pouvoir de tenir les élus responsables. Cependant, pour que les citoyens puissent exploiter ces droits au maximum, ils doivent avoir libre accès à l'information qui leur donnera une base suffisante pour porter des jugements éclairés et informés des choix politiques.
« La démocratie exige une sphère publique bien informée et pluraliste. […] L'aspect de service public et la fonction démocratique des médias peut être menacée soit par l'ingérence politique, l’abus d'influence commerciale ou par l’augmentation du désintérêt et de l'indifférence de la part du public. Le rôle que jouent les médias dans une société démocratique exige une forte protection. […] Les médias sont partie intégrante de l'ensemble du tissu social de la société. La liberté des médias nécessite un cadre robuste pour la protection de la liberté journalistique dans tous les États membres, qui représente un cas particulier du droit général à la liberté d'expression ».

Pourquoi des aides à la presse d’information politique et générale ?

 

La valeur constitutionnelle et européenne du pluralisme de la presse d’information politique et générale justifie donc qu’elle puisse être aidée par différents moyens économiques, sociaux ou budgétaires. Cette valeur constitutionnelle se traduit en France par des aides de l’État à la presse. Si de 1881 à 1914, l’intervention de l’État est quasi nulle, après la 1ère Guerre mondiale, les difficultés économiques (l’inflation puis la crise) déstabilisent l’économie des entreprises de presse, d’autant plus que les ouvriers du Livre obtiennent augmentations de salaires et baisse de productivité. Patrons de presse et journalistes se retournent vers l’État et obtiennent l’exonération de la patente (devenue taxe professionnelle en 1974 puis contribution économique territoriale en 2009) en 1924, une déduction pour frais professionnels de 30 % pour les journalistes en 1924, l’exonération de la taxe sur le chiffre d’affaires (TCA ancêtre de la TVA) en 1934(14), enfin, lors de la nationalisation de la SNCF en 1937, un tarif réduit pour le transport des journaux et le retour des invendus(15).
 
Après la 2nde Guerre mondiale, les mesures se multiplient pour aider les entreprises issues de la restructuration du système médiatique et de nouveau confrontées à la puissance du syndicat du Livre (grève de 1947). Les mesures mises en place concernent le tarif réduit pour le transport postal des journaux et l’exonération des provisions pour investissement (article 39 bis). En 1956, le Fonds culturel subventionne l’exportation des journaux vers les anciennes colonies et la Communauté européenne. Ces mesures sont complétées dans les années 1970 lorsque les premiers symptômes de la crise de la presse quotidienne française se manifestent : disparition de Paris-Jour en 1972, de Combat en 1974, grève du syndicat du Livre au Parisien libéré en 1974-1975. L’ancêtre de l’aide aux quotidiens à faibles ressources publicitaires est instaurée en 1973 pour sauver Combat (le fonds QFRP est créé en 1986 pour les quotidiens nationaux et en 1989 pour les régionaux(16)), les cotisations sociales sur l’emploi des journalistes bénéficient d’un abattement à partir de 1975. La catégorie PIPG s’impose à partir du vote de la loi du 29 décembre 1976 qui institue un taux de TVA super-réduit à 2,1 % pour les quotidiens et à 7 % pour les autres périodiques. Elle est codifiée en 1986(17). L’alignement au taux de 2,1 % pour l’ensemble de la presse papier en 1983 puis pour la presse en ligne en 2014 est assorti dans l’esprit des législateurs d’une obligation de solidarité de l’ensemble du secteur.
 
Cette énumération des aides ne vise pas à stigmatiser la presse, mais au contraire à faire comprendre à quel point c’est la notion d’information du public dans une société démocratique qui est au cœur du dispositif, dont le centre est la presse d’information politique et générale.
 
La presse d’information politique et générale subit une érosion manifeste de ses ventes sur support papier depuis plusieurs années, mais elle convertit à marche forcée son modèle économique et son modèle rédactionnel vers le pluri-média et le numérique . Certes, la diffusion des journaux décline rapidement, mais dans le même temps, l’audience ne cesse de croître : +8,4 % de pages vues pour les sites IPG et +20 % en mobilité de l’automne 2012 à l’automne 2013. Ainsi, l’audience IPG fait-elle jeu égal avec l’ensemble de l’audiovisuel. En outre, les versions numériques ne cessent de conquérir de nouveaux jeunes lecteurs. Si le lectorat de la presse papier continue de vieillir, celui de la presse numérique ne cesse de rajeunir. 60 % des lecteurs de la presse IPG sur les versions numériques sont âgés de 18 à 34 ans, contre moins de 30 % sur le papier.

Un outil pratique pour les gouvernants

 

La notion de presse d’information générale et politique, qu’elle soit éditée sur support papier ou numérique, est fortement liée à la fois au contenu et à la périodicité. La Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP)(18) veille à la conformité des publications avec les critères établis en 1997 pour bénéficier de tarifs postaux réduits. Les publications non-IPG reconnues par la CPPAP pour bénéficier du régime économique de la presse doivent « avoir un caractère d’intérêt général quant à la diffusion de la pensée : instruction, éducation, information, récréation du public », mais les seules publications IPG doivent respecter des critères beaucoup plus stricts : « Les journaux et publications de périodicité au maximum hebdomadaire présentant un caractère d’information politique et générale doivent réunir les caractéristiques suivantes : Apporter de façon permanente sur l’actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale, des informations et des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens. Consacrer la majorité de leur surface rédactionnelle à cet objet. Présenter un intérêt dépassant d’une façon manifeste les préoccupations d’une catégorie de lecteurs ». La catégorie presse IPG a été étendue aux services de presse en ligne (SPEL) reconnus par la loi du 12 juin 2009, ce qui donne une plus grande force à la notion même d’IPG. Les sites IPG sont aussi bien des sites de journaux, de médias audiovisuels que de « pure players ». Les critères et la jurisprudence de la CPPAP permettent de délimiter de manière incontestable et sans ambiguïté politique les champs d’application des mesures adoptées par le gouvernement.
 
Ce qui caractérise donc la presse IPG, c’est bien la nature du produit d’information qui est délivré au public, quel qu’en soit le support. L’information, avec toutes ses variantes et déclinaisons, reportage, enquête, investigation, analyse, commentaires, débats, etc., produite par des producteurs d’une nature particulière, les journalistes. La quête, la mise en forme et la diffusion de l’information obéissent à des règles professionnelles, la vérification, la procédure contradictoire, la protection des sources, l’éthique et la déontologie. Ainsi, la distinction entre l’information produite par les médias IPG et les autres formes de communication se manifeste par la présence de journalistes professionnels au sein d’une rédaction. Dans la mesure où la différentiation journalistique est l’essence même de la catégorie IPG, la reconnaissance de cette qualité par la CPPAP permet aux pouvoirs publics de conforter l’avenir du journalisme professionnel, seul garant d’une information de qualité, libre, indépendante et pluraliste.
 
Si les journalistes professionnels et les rédactions sont « les chiens de garde de la démocratie », la question qui se pose en ces temps de transformation des modèles rédactionnels et économiques est de savoir comment les sociétés démocratiques pourront continuer à nourrir ces « chiens de garde ».

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Crédit photo :
- Eugène Pelletan photographié par Nadar
- Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
(1)

Le premier quotidien français, Le Journal de Paris, est fondé en 1777, mais il ne traite de l’actualité politique qu’à partir de la Révolution. 

(2)

Le brevet d’imprimeur et de libraire est définitivement supprimé le 10 septembre 1870. 

(3)

Avant de lancer un journal, il faut déposer auprès du Trésor public une somme variant selon les époques et les départements, mais toujours élevée, ce qui permet de freiner les ardeurs entrepreneuriales de la presse.Le cautionnement est établi par la loi du 9 juin 1819, pour tout journal ou écrit périodique consacrés en tout ou partie aux nouvelles et matières politiques. Supprimé le 10 octobre 1870, il est rétabli le 6 juillet 1871, et définitivement supprimé par la loi du 29 juillet 1881. 

(4)

D’un montant de 5 à 6 centimes par exemplaire, le timbre est apposé par l’administration fiscale sur chaque feuille de papier. Double avantage pour freiner la diffusion de la presse : le timbre représente 25% du prix de vente du quotidien et il oblige à utiliser des machines à imprimer à feuilles ce qui ralentit l’impression. Les lois du 9 et 13 vendémiaire an VI (30 septembre et 4 octobre 1797) établissent le timbre sur les journaux. En sont exonérés les périodiques relatifs aux sciences et aux arts ne paraissant qu’une fois par mois. Le timbre est suspendu par le décret du 4 mars 1848, puis rétabli par la loi du 16 juillet 1850. Il est supprimé le 5 septembre 1870. Mais la loi du 16 septembre 1871 impose une surtaxe de 20% sur le papier journal qui le remplace. 

(5)

Contrairement à ce qui est souvent affirmé, le Directoire n’institue pas l’aide postale : le 6 messidor an IV (24 juin 1796), le Directoire veut porter la taxe postale à 5 centimes par exemplaire ; devant le tollé, il est contraint, le 4 thermidor an IV (22 juillet 1796) de la réduire à 4 centimes par feuille et 2 centimes par demi-feuille. 

(6)

L’autorisation du transport des journaux en ballots par les chemins de fer, sans acquitter la taxe postale, est autorisée pour les journaux non politiques par la loi du 25 juin 1856, puis pour tous les périodiques le 16 octobre 1870. 

(7)

La loi du 29 juillet 1881 abolit 325 articles et 42 textes anciens, « ces alluvions successives que tous les gouvernements ont déposées sur le sol judiciaire, comme autant de vestiges de leur colère et de leur impuissance contre la pensée », comme le disait Eugène Pelletan dans un débat parlementaire en 1870. 

(8)

Débats parlementaires, séance du 1er février 1881, JORF, 2 février 1881, page 120. 

(9)

Documents parlementaires, JORF, juillet 1881, pages 461-462.   

(10)

Observatoire des métiers de la presse, novembre 2012. 

(11)

Voir l’entretien avec le directeur de France Culture, Olivier Poivre d'Arvor, Le Figaro du 25 février 2013 : « Sans l'écrit, sans les quotidiens, sans leur travail d'analyse et de fond réalisé tous les jours, et pas seulement à travers les revues de presse que nous pouvons faire à la radio ou à la télévision, une partie de l'information ne passerait plus auprès du public. […] Si le papier, les livres et les journaux sérieux qui font ce travail d'approfondissement disparaissent, c'est toute la chaîne des médias qui va mourir. Le jour où les quotidiens ne seront plus là, la radio, qui est un média qui va bien, ira beaucoup moins bien, car nos informations seront moins fouillées, nos experts seront moins repérés et les analyses seront moins présentes sur nos antennes ». 

(12)

Projet de loi du 12 juin 2013 renforçant la protection du secret des sources des journalistes. 

(13)

Conseil constitutionnel, Décision n° 84-181 du 11 octobre 1984 portant sur la loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse. Journal Officiel du 13 octobre 1984, p. 3 200. 

(14)

Loi du 28 février 1934. 

(15)

Convention du 31 août 1937. 

(16)

Décrets du 12 mars 1986 et du 28 juillet 1989. 

(17)

La loi du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse. 

(18)

L’ancêtre de la CPPAP, la Commission des papiers de presse, a été créée en 1931 pour examiner les demandes de subventions des utilisateurs de papier. Elle est transformée sans changer de sigle par le décret du 25 mars 1950. La CPPAP est créée par le décret du 27 avril 1982 ; elle est régie par le décret du 20 novembre 1997. 

Patrick Eveno
Patrick Eveno

Professeur à l'université Paris-I Panthéon-Sorbonne

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