L’importance des financements privés est sans nul doute ce qui fait de l’audiovisuel public des États-Unis un cas à part dans l’audiovisuel international. Et un cas particulièrement intéressant : les réseaux de télévisions et de radios non commerciales sont très innovants.
En introduction à leur rapport de 2008 sur les médias publics et l’information, Patricia Aufderheide et Jessica Clark soulignent que « la diffusion publique aux États-Unis est un animal rare sur la scène internationale ; en comparaison avec la majorité des diffuseurs publics ou d’État à travers le monde, le financement qu’elle reçoit de l’État est minime et son rôle dans la définition de l’ordre du jour informationnel est intermittent». Deux caractéristiques saillantes sont ainsi posées d’emblée : d’une part, la contribution de l’État au financement de l’audiovisuel public se réduit à sa portion congrue ; d’autre part, les médias publics sont définis comme des médias de niche. Pour saisir ce que recouvre le concept d’audiovisuel public aux États-Unis et comprendre l’importance de la diffusion publique (public broadcasting), il faut comprendre comment la société américaine envisage le secteur des médias ainsi que le rôle de l’État dans sa régulation.
Le système médiatique américain appartient au modèle « libéral nord-atlantique » dont il constitue l’archétype (1), et qui se caractérise, entre autres, par l’intervention très limitée de l’État dans la régulation du secteur. Dans la conception américaine, les médias constituent en effet une industrie régie au même titre que les autres par la loi de l’offre et la demande. La très grande méfiance envers l’interventionnisme de l’État fédéral, corollaire des valeurs socles de l’initiative individuelle et de l’entreprise privée, implique une intervention minimale de celui-ci dans les activités économiques. Dans le secteur des médias, ce rôle se cantonne à la gestion des supports et infrastructures de transmission : il s’agit de ménager un contexte favorable à la concurrence entre les différents acteurs du secteur. À l’exception des questions relatives à la décence, la violence, la pornographie ou à la publicité pour le tabac ou l’alcool, l’intervention dans les contenus est considérée comme dirigiste et paternaliste : dans ce domaine, le marché est considéré comme seul arbitre légitime.
L’intérêt public est conçu comme l’intérêt du public, c’est-à-dire comme la somme des intérêts individuels
À cela s’ajoute une manière de concevoir l’intérêt public spécifiquement américaine : si le concept de public interest est bien inscrit dans la loi et légitime la timide intervention de l’État, il y est défini de façon extrêmement floue. Dans la vision américaine, l’intérêt public est en fait conçu comme l’intérêt du public, c’est-à-dire comme la somme des intérêts individuels. l’État intervient uniquement dans le but d’assurer aux citoyens un accès maximal aux infrastructures. Ce faisant, il agit à des fins strictement utilitaristes dans une société qui conçoit « le consumérisme comme fondement de l’harmonie des relations sociales »(2).
Une telle conception rend donc illégitime l’intervention de l’État dans le financement et la gestion de médias qui seraient soustraits, ou moins soumis, à la loi du marché. Dans le contexte des États-Unis, il ne faut donc pas comprendre l’audiovisuel public comme le résultat d’une attitude proactive de l’État pour proposer une offre médiatique spécifique, mais comme la façon dont l’initiative privée s’organise pour faire pièce à la domination de la diffusion commerciale et proposer une offre alternative non commerciale de qualité. S’il intervient peu dans les opérations de diffusion non commerciale, l’État fédéral impose toutefois un cadre légal par le Public Broadcasting Act voté en 1967 et promulgué par le Président Lyndon B. Johnson. Cependant, le concours financier de l’État demeure marginal et fait l’objet de fréquentes remises en cause.
Les médias publics sont conçus à l’origine comme des « médias éducatifs » (educational media), et les radios consacrées à la diffusion d’émissions dites éducatives font leur apparition sur les campus universitaires à partir des années 1920 à l’initiative d’étudiants avides d’expérimenter ce qui est alors un nouveau média. À l’époque, seulement 2 % du temps d’antenne des stations commerciales est consacré à la diffusion non commerciale (3). À partir de 1938, la FCC (Federal Communications Commission) prend la décision d’allouer les fréquences basses de la bande FM aux stations dédiées à des programmes éducatifs – traditionnellement entre 88 et 92 mégahertz – sans toutefois leur donner les moyens techniques nécessaires à la diffusion.
C’est au moment où s’affirme la télévision commerciale au milieu des années 1960 qu’émerge le « service public » des médias à l’initiative de philanthropes qui établissent la Carnegie Commision on Public Broadcasting : en 1966, elle dévoile un projet ambitieux d’audiovisuel public dont la mission serait d’enrichir la vie culturelle du pays. Johnson s’empare de la proposition avec le soutien des Démocrates et de la gauche socio-libérale (4), mais le Public Broadcasting Act, promulgué le 7 novembre 1967, est toutefois très différent du projet initial. Le Président rappelle, certes, la visée éducative de la loi, dont l’objectif est de « prouver que ce qui instruit peut aussi être stimulant ». Cependant, elle met en place un service d’audiovisuel public très décentralisé qui ne reçoit de l’État qu’un financement marginal distribué par une entreprise privée, la Corporation for Public Broadcasting (CPB), de façon à répondre au souci de l’État de ne pas créer d’antagonismes avec le secteur des médias commerciaux et se prémunir des accusations de dérives autoritaristes et socialisantes.
La CPB n’a pas vocation à intervenir dans la gestion de la diffusion locale : elle n’a absolument aucune prérogative dans la gestion financière des entités locales de diffusion, ni dans la programmation – qui est donc gérée entièrement par des stations locales, totalement autonomes de la CPB – et n’est pas autorisée à posséder de stations de radio ou de télévision. Il lui est également interdit de fournir un service de partage des programmes entre les stations. Ce cadre contraignant est pleinement cohérent avec la mission de l’État, qui est de garantir l’accès universel aux infrastructures mais pas d’intervenir dans les contenus.
La mission que confie le Congrès à la CPB consiste à fournir un soutien financier aux quelques six cents diffuseurs locaux détenteurs de licences, qui gèrent près de mille quatre cents stations de télévision et de radio, diffusant des émissions de qualité auprès des foyers américains. À cet égard, le congrès exige que plus des deux tiers du budget de la CPB soient alloués directement au fonctionnement des stations locales – en 2014, celui-ci s’élevait à 445 millions de dollars, soit 0,0117 du budget fédéral. Outre le fonctionnement des stations, la CPB soutient la production par l’allocation de fonds à des entités de production pour le développement d’émissions qui sont ensuite distribuées auprès des stations locales. Dans ce domaine, elle veille à ce que ces fonds soient dépensés de façon à soutenir une programmation objective qui garantisse l’équilibre des points de vue. La CPB apporte principalement son soutien au Public Broadcasting Service (PBS), à l’Independent Television Service (ITVS), ainsi qu’aux National Minority Consortia (NMC), la National Public Radio ne recevant qu’une aide à la production bien moindre.
Pourtant très marginal, le concours financier de l’État fédéral à l’audiovisuel public américain est fréquemment remis en cause au gré des changements de majorité depuis la fin des années 1960 : la légitimité de l’audiovisuel public est perpétuellement menacée, particulièrement lorsque les Républicains détiennent la majorité. Dès la présidence de Richard Nixon, ceux-ci tentent – sans y parvenir toutefois – de supprimer le financement fédéral de l’audiovisuel public. En 1995, la victoire des Républicains au Congrès donne lieu à de nouvelles menaces financières appuyées par des accusations de parti pris idéologique en faveur du socio-libéralisme (liberal bias).
L’importance cruciale des financements privés est sans nul doute ce qui fait de l’audiovisuel public américain un cas à part sur la scène internationale. En 2013, la part de la CPB dans le financement de l’audiovisuel public ne représente que 14,9 % de ses revenus et les subventions directes de l’État n’en représentent que 1,6 % – la contribution fédérale au financement de l’audiovisuel public n’est donc que de 16,5 %. La part la plus importante du financement public provient en fait des impôts locaux prélevés par les gouvernements des États fédérés, des comtés et des municipalités : elle s’élève à 19,3 % des revenus. Le reste des revenus, soit 64,2 %, provient de financements privés.
L’importance des financements privés est ce qui fait de l’audiovisuel public américain un cas à part sur la scène internationale
Un tel désinvestissement est encore plus visible dans le secteur de la radio dont l’État fédéral n’assure le financement qu’à hauteur de 9,7 %, cela même alors qu’il finance la télévision publique à hauteur de 21 %, soit plus du double, selon les chiffres publiés par la CPB pour l’année 2013. La part du financement public local de la radio s’élève à 17,8 % quand elle est de 23,8 % pour la télévision. Ainsi, la part du financement privé dans le total des revenus de la diffusion radiophonique publique représente 72,5 % contre 55,2 % pour le secteur de la télévision. NPR tire donc son financement avant tout des frais de souscription et droits de programmation dont s’acquittent les stations membres : ils représentent 39 % de l’ensemble de ses revenus selon les chiffres fournis par le réseau. Les frais de souscription sont versés de façon annuelle et constituent les frais d’affiliation au réseau qui permettent aux stations d’être représentées par NPR auprès du Congrès et des différentes instances de régulation fédérales et locales. Les droits de programmation sont perçus, quant à eux, pour la diffusion des émissions produites et/ou distribuées par le réseau. Plus précisément, les droits de diffusion des magazines et journaux d’information phares constituent la source de revenu la plus importante car ils sont définis par la taille de l’audience de chaque station. Le mécénat d’entreprise (corporate sponsorship) finance NPR à hauteur de 22 % de son budget et se classe en deuxième position des sources de financement. Il s’agit d’entreprises et entités commerciales qui cherchent à toucher un public qui leur est d’ordinaire hors d’atteinte et apportent leur concours financier de manière à être associées à certaines émissions de leur choix par le biais d’une courte annonce en fin d’émission précisant le nom de l’entreprise et la nature de la contribution reçue (underwriting). Les subventions et contributions institutionnelles – fondations philanthropiques, organisations à but non-lucratif, mécènes hors entreprises – constituent la troisième source de financement de NPR, dont ils apportent 13 % du total des revenus.
Les stations elles-mêmes souffrent du sous-investissement de l’État fédéral, dont la contribution ne s’élève qu’à 11 % et n’arrive qu’en quatrième position derrière la contribution du public lui-même, première source de revenus des stations membres (34 %). Vient ensuite la contribution du mécénat d’entreprise (19 %), puis la participation financière des universités (13 %) ; la part du financement public local ne s’élève qu’à 5 % des revenus. En corollaire du besoin toujours pressant de trouver des sources de financement privées, la radio publique a récemment expérimenté une démarche collaborative de levée de fonds sur la base d’un partenariat entre NPR et ses stations membres. De façon à éviter une concurrence inutile entre ces derniers dans la recherche de fonds privés, le réseau travaille de concert avec les stations pour identifier et solliciter les donateurs potentiels. Il s’agit de cibler les donateurs individuels susceptibles d’apporter une contribution à hauteur de 100 000 dollars ainsi que les fondations ou institutions qui seraient disposées à faire un don d’au moins 250 000 dollars. NPR et les stations concernées élaborent ensemble une stratégie pour solliciter ces donateurs et les fonds recueillis sont ensuite partagés entre les différentes entités. Outre qu’elle permet à chacun des acteurs d’optimiser le temps et l’énergie investis dans la recherche de fonds privés, une telle démarche permet de maintenir un minimum d’ancrage local des stations, en invitant les donateurs à s’impliquer dans le soutien au service public des médias au niveau local à une époque où la diffusion mobile brouille l’identité et l’appartenance territoriales de la radiodiffusion publique.
Contrairement à la diffusion commerciale, la diffusion publique fonctionne de façon très décentralisée : elle est gérée localement à l’échelle des États fédérés, voire des comtés, et seuls quelques détenteurs de licences de diffusion publique gèrent des stations dans plus d’un État. Concrètement, cela implique que chaque diffuseur est libre d’élaborer sa propre grille de programmes en opérant une sélection parmi les émissions produites par les grands réseaux ou les autres diffuseurs locaux, contrairement aux diffuseurs commerciaux qui sont tenus de proposer les programmes produits par leur réseau d’appartenance, à l’exception des informations locales et des annonces publicitaires.
Trois acteurs essentiels interviennent dans le fonctionnement de l’audiovisuel public : les entités de production, les entités de distribution et les diffuseurs locaux (organisations communautaires et stations de radio). Ces acteurs interagissent dans un système de relations financières, institutionnelles et logistiques complexes afin d’élaborer une offre médiatique d’intérêt public. Les entités dédiées exclusivement à la production d’émissions dont elles n’assurent pas la diffusion sont essentiellement des producteurs indépendants. Parmi les entités n’assurant qu’une fonction de distribution de programmes, on compte l’American Public Television (APT), l’Independent Television Service (ITVS), la National Educational Telecommunications Association (NETA) et le Public Radio Exchange (PRX). Seules cinq entités assurent les activités de production et de distribution conjointement : American Public Media (APM), Public Radio International (PRI), la National Public Radio (NPR) dans le domaine de la radio, le Public Broadcasting Service (PBS) dans le domaine de la télévision, et les National Minority Consortia (NMC) dans le domaine de la production de films et documentaires sur des thématiques relatives aux minorités ethniques.
Les émissions sont distribuées sous licence, mais contrairement au secteur de la radio commerciale – comme les talk-shows radiophoniques politiques par exemple – elles ne sont pas distribuées selon un modèle « d’accords de troc » (barter deals) par lesquels le distributeur accorde à titre gracieux une licence de diffusion d’une émission en échange de temps de diffusion publicitaire. Celle-ci étant interdite sur les médias publics, les stations doivent donc s’acquitter d’un droit de diffusion auprès du distributeur.
Le Public Broadcasting Service (PBS) et la National Public Radio (NPR) se sont constitués en réseaux suite au passage de la loi de 1967. Bien qu’appartenant au secteur de la diffusion publique, ils sont en réalité des médias privés car ils doivent assurer eux-mêmes la majeure partie de leur financement ; ils ont toutefois un but non lucratif (non-profit) et doivent essentiellement leur dynamisme aux efforts de leurs stations membres.
- Le Public Broadcasting Service. Constitué en société unique en 1969, le réseau PBS est une organisation d’affiliés — quelque 350 stations de télévision membres — dont la mission est de concevoir des « émissions et services de la plus grande qualité, en utilisant les médias pour instruire, inspirer, divertir et rendre compte de la diversité des points de vue ». Les stations membres s’acquittent de frais de souscription afin de bénéficier de services de programmation et de soutien aux opérations de diffusion. Le réseau montre d’emblée une volonté de se démarquer de la télévision commerciale : la mission affichée est de « traiter les téléspectateurs comme des citoyens, non comme de simples consommateurs ». Selon les chiffres fournis par le réseau, 86 % des foyers américains, soit 211 millions d’individus, regardent PBS en 2015. Au cours de l’année 2014-2015, PBS se place derrière les trois grands réseaux hertziens (CBS, NBC et ABC) et Fox dans le classement de l’audimat en heure de pointe (prime time).
PBS doit son succès à la très grande qualité de ses programmes, qu’il s’agisse d’émissions destinées à la jeunesse – telle Sesame Street, produite et distribué par le réseau depuis 1969 – ou d’émissions et magazines d’information, comme PBS NewsHour – au programme depuis 1975 – ou encore Frontline, réputée pour un journalisme d’investigation de qualité.
PBS est considéré comme l’institution la plus digne de confiance et se place en deuxième position derrière l’armée dans le classement de la valeur par dollar d’impôts investi
Ainsi, depuis 11 années consécutives, PBS est considéré par le public comme l’institution la plus digne de confiance, et se place en deuxième position derrière l’armée dans le classement de la valeur par dollar d’impôts investi.
- La National Public Radio. Dans les années qui suivent la création de la CPB, les critères professionnels et techniques établis en vue d’améliorer les performances des stations de radios locales mettent en lumière la nécessité de créer un service national de diffusion radiophonique. C’est ainsi que NPR est constituée en société unique le 26 février 1970 grâce aux efforts d’un groupe de quatre-vingt-dix stations. En avril 1971, le réseau couvre en direct les audiences au Sénat sur la guerre du Vietnam ; un mois plus tard, le 3 mai 1971, le premier magazine public d’information All Things Considered est lancé. C’est en 1979 que Morning Edition, deuxième émission phare, voit le jour achevant de positionner le réseau comme service radiophonique non-commercial entièrement dédié à l’information. NPR doit son succès à des émissions de qualité qui traitent des questions en profondeur. Sur les ondes ou en ligne, ces émissions s’appuient sur le travail de journalistes de terrain qui produisent un journalisme d’investigation indépendant, et proposent des analyses méticuleuses et contextualisées de sujets complexes, qui font la part belle à la confrontation des points de vue. Ainsi, les émissions politiques donnent régulièrement la parole à des journalistes réputés tels E.J. Dionne et David Brooks.
NPR est un réseau qui compte 1 037 stations à travers le pays – dont 925 sont membres à part entière – qui lui apportent l’essentiel de son financement. Le réseau produit quelques vingt-huit programmes d’information, de divertissement, des talk-shows, ainsi que des émissions sportives et culturelles. Le réseau distribue également des émissions produites sous le label NPR par des stations membres et des producteurs indépendants. Selon les chiffres publiés en 2014, ces émissions sont diffusées auprès de 34,2 millions d’auditeurs hebdomadaires. L’audience des émissions et bulletins d’information produits par le réseau s’élève à elle seule à 26,3 millions hebdomadaires. Globalement, 40 % des émissions de radio sont produits par les stations elles-mêmes et 60 % proviennent des grandes entités de distribution. NPR fournit à peu un quart de la programmation et les 35 % restant proviennent de Public Radio International (PRI), American Public Media (AMP), ainsi que de producteurs indépendants et d’autres diffuseurs locaux qui distribuent directement ces émissions sans passer par une grande entité.
Outre les émissions diffusées sur les ondes par les stations membres, NPR jouit d’un statut de leader dans le domaine de la diffusion radiophonique sur le Net : depuis 2013, le réseau a déployé des efforts importants pour effectuer sa transition numérique. Ainsi, le site NPR.org propose des informations mises à jour en temps réel, des liens vers des blogs d’information, de l’audio disponible en streaming, des contenus multimédias téléchargeables, ainsi que l’accès gratuit à dix ans d’archives audio assorties de transcriptions. Les podcasts de NPR comptent parmi les contenus les plus téléchargés au monde, avec près de 32 millions de téléchargements mensuels. NPR a également investi le champ de la diffusion mobile par le lancement d’une application pour iPhone en août 2009 (NPR News iPhone App). NPR investit enfin une partie importante de son financement dans l’évaluation de la performance technologique, la recherche et le développement dans le cadre de NPR Labs, entité qui propose des services d’expertise-conseil et d’innovation technologique : à partir de 2003, NPR est devenue figure de proue dans les opérations de mutation de la radio de l’analogique vers le numérique. Les activités de NPR Labs ont ainsi permis de très nettes améliorations dans les performances de la technologie haute définition.
En corollaire de ces efforts, l’écoute en ligne prend une ampleur grandissante et ce, bien que la majorité des auditeurs – soit 27,3 millions – écoutent les émissions de NPR à partir de leur poste de radio. Ainsi, le site NPR.org compte 6,8 millions de visiteurs hebdomadaires uniques qui écoutent les émissions en streaming. Toutefois, la tendance depuis le début de l’année 2015 montre une baisse de 6 % au profit d’une augmentation de l’écoute à la demande par le biais du téléchargement de podcasts qui a doublé au cours de l’année 2014 pour un volume total de 5,2 millions hebdomadaires, ce qui représente un tiers du temps d’écoute en ligne. Ce phénomène semble suivre une tendance plus générale des médias américains de la consommation sur mesure, qui permet au public d’élaborer sa propre programmation en fonction de ses intérêts. À cet égard, le lancement de l’application NPR One en juillet 2014 montre que NPR se situe à la pointe de l’innovation des techniques de diffusion. En indiquant s’il apprécie le segment diffusé ou en passant à un autre segment, l’auditeur signale ses intérêts à l’application dont l’algorithme élabore un programme en continu.
Côté télévision, PBS distribue ses émissions auprès de trois cent quarante-huit chaînes de télévision publique locales et fonctionne selon le même système que NPR, excepté le fait que le réseau diffuse peu d’émissions produites par les stations car les coûts de production sont souvent difficiles à assumer. Outre Sesame Street, PBS NewsHour et Frontline, PBS produit également le magazine politique hebdomadaire de référence Washington Week,qui donne la parole à des journalistes et commentateurs travaillant pour divers journaux et magazines. Dans le domaine de la télévision, PBS demeure le premier fournisseur, tous types de programmes confondus. Ainsi, les stations de télévision locales diffusent plus de 1 200 heures annuelles d’émissions culturelles et éducatives, d’émissions à destination des enfants, et d’émissions de première partie de soirée produites ou distribuées par PBS. En outre, certaines stations ou réseaux locaux produisent eux-mêmes une petite partie des émissions qu’ils diffusent ; une partie est ensuite distribuée par PBS auprès des diffuseurs locaux. Ainsi, WGHB, qui couvre la zone sud de la Nouvelle Angleterre, WETA à Washington et ses environs, et WNET à New York et sa périphérie, produisent de nombreux programmes qui sont rachetés par PBS. À titre d’exemple, PBS NewsHour, premier journal d’information de l’audiovisuel public, est produit par WETA.
Parmi les autres distributeurs de programmes télévisés, l’American Public Television (APT) joue un rôle central car, outre la distribution d’émissions que les diffuseurs locaux achètent titre par titre, APT met également à leur disposition la plus grande sélection d’émissions gratuites. L’Independent Television Service (ITVS), quant à lui, finance, distribue et assure la promotion d’émissions proposées par des producteurs indépendants, de même que la National Educational Telecommunications Association (NETA) qui, en plus des émissions produites de façon indépendante, joue également le rôle de canal de distribution d’émissions produites localement par diverses stations.
L’audiovisuel public aux États-Unis ne se définit pas par relation avec l’État mais dans son rapport à la diffusion commerciale
Par la spécificité de son financement, son mode de gestion décentralisé, l’importance de l’initiative individuelle dans le fonctionnement des stations qui sont totalement autonomes dans la conception des programmes, l’audiovisuel public aux États-Unis ne se définit pas tant au final par relation à l’État que dans son rapport à la diffusion commerciale. Ainsi, est média public toute forme de diffusion à but non lucratif ne tirant pas ses revenus financiers d’activités commerciales, c’est-à-dire de la diffusion publicitaire dans ce cas : les médias publics américains se définissent avant tout par l’absence de financements issus d’une activité commerciale.
Paradoxalement, malgré la contribution financière dérisoire de l’État et la nécessité permanente de trouver des financements privés, les médias publics semblent montrer une très grande vitalité dans l’organisation des opérations de distribution et de diffusion des programmes. Les efforts colossaux qu’ils déploient pour fidéliser et renouveler leur public et ainsi pérenniser et diversifier leurs sources de financement semblent stimuler l’innovation technologique. Le lancement de NPR One en est certainement l’exemple le plus frappant. Dans ce domaine, la diffusion radiophonique non commerciale est très en avance sur la diffusion commerciale. Ainsi, le talk-show radiophonique « conservateur » – premier format radiophonique non musical des réseaux commerciaux – ne propose pas d’application de diffusion mobile permettant à l’auditeur d’élaborer sa grille de programmes au fil de l’écoute. Les applications existantes – Conservative Talk Radio Plus ou Conservative Talk Radio – permettent certes de composer une grille d’extraits de diverses émissions, mais elles demandent davantage d’intervention de l’auditeur pour assurer le flux continu de la diffusion.
Enfin, la qualité des programmes que produit l’audiovisuel public ne semble aucunement pâtir du faible investissement de l’État : ce qui contribue à la qualité de la programmation est davantage le fait que, même s’il est crucial qu’il y ait des émissions phares à fort taux d’audience, ces derniers importent peu au final dans la vie des émissions.
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Crédits Photos:
- CPB is here. Jen Gallardo/Flickr
Maître de conférences à l’université de Lorraine
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